脚下沾泥 扎根一线

——记安徽省宣城市检察院第五检察部主任高军

2022年4月,在办理一起公益诉讼案时,高军(中)与司法鉴定检验中心工作人员对水质现场采样检测。

(资料图片仅供参考)

安徽宣城的春天,连日阴雨,记者跟随宣城市检察院第五检察部主任高军来到旌德县白沙水库回访。没走几步,脚上已沾满泥水,而在指导旌德县检察院办理白沙水库污染案时,高军在这条路上走过无数次。

1984年出生的高军,2006年考入绩溪县法院,2011年通过公开选调考入宣城市检察院,先后从事民事检察、行政检察、公益诉讼检察工作。进工厂、爬山岭、入村户、巡河道……高军走遍了宣城市7个县区。无论是置身案发现场还是巷陌田间,高军都积极探索、敢闯敢试,努力用心用情用法高质效办好每一起案件,把以人民为中心的发展思想融于心、践于行。

务实:每走一步都稳扎稳打

在白沙水库的堤坝上,记者看到绿水如碧,青山环绕。而在2016年12月,因上游绩溪县内的某个体水力发电站暴力清淤,混杂着淤泥和污染物的黑水倾泻而下,流入下游的旌德县白沙水库,对旌德县城3万多名居民的饮水安全造成了严重威胁。

“水龙头里流出的水都变污了,老百姓反感得不得了。”回忆起当时的情况,白沙水库周边村民林郁康依然很心焦。当时,同样焦虑的还有高军。

“获知白沙水库遭受污染的线索后,我与旌德县检察院检察官联系,一起进行案情分析和实地调研,认为水电站的行为严重破坏了生态环境,损害了社会公共利益,可以开展民事公益诉讼。”高军说,“但那时正是检察公益诉讼起步阶段,我们只能摸着石头过河,在实践中积累经验。”

高军多次实地走访,沿河道步行20多公里,对上游污染源进行调查,并同步研究《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等文件、规定,对检察公益诉讼如何调查取证、如何提出诉讼请求等厘清思路。最终,历经一审、二审,法院判决支持旌德县检察院的全部诉讼请求。后来,该案被写入最高检《公益诉讼指导性案例实务指引》。

“在高军的指导下,我们针对旌德县只有单一水源地、水源水质安全隐患较多等问题开展深入调研,向党委、政府提出了加快建设第二个集中式饮用水水源地的建议,得到了采纳。现在,丁家山水库供水工程已正式通水,城区居民用水有了更充分的保障。”旌德县检察院第二检察部主任刘成瑛说。

在刘成瑛看来,旌德县检察院近年来连续有两项与公益诉讼有关的工作获评全省基层检察院建设工作品牌,这与高军指导该院办理了在全省乃至全国都有影响的系列案件密不可分。而“指导”是记者在采访过程中听到的高频词。

宣城市检察院第五检察部检察官助理王蓉告诉记者,高军在指导基层院办案时,有自己的“秘籍”:“他充分利用检察一体化办案优势,对办理的每一个领域的案件都研究透,分析总结线索发现、证据固定、难点突破等方面的经验做法,归纳整理后发放给各基层检察院学习参考,为全市检察机关办理相关领域案件提供借鉴。”

在2015年至2017年检察公益诉讼试点期间,宣城市检察机关共办理公益诉讼案件86件,高军全部参与其中。他以实践为基础,起草了《宣城市公益诉讼改革试点工作实施办法》,由宣城市委、市政府联合印发,有力推动了当地公益诉讼工作的开展。为加强与行政机关的协作配合,他积极走访调研,起草了“林长+检察长”“河长+检察长”协作机制文件等,积极促成各方达成共识,推动形成了全市上下一体化、内设部门联动、党委政府支持配合的工作局面,为公益诉讼的开展打下了坚实基础。

钻研:办案追求高质效

学习、思考、实干,是宣城市检察院党组副书记、副检察长吴小明对高军的评价。在他眼里,高军身上有一种“钉钉子精神”。而通过一起入选最高检指导性案例的行政检察监督案件的办理,泾县检察院第二检察部主任余勇对此有了切身体会。

2022年4月,最高检首次以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例,泾县检察院办理的“泾县自然资源和规划局申请执行强制拆除违法占用土地上的建筑物行政处罚决定检察监督案”入选。这起案件的成功办理,得益于高军的深度参与和指导。

2018年底,泾县检察院提请宣城市检察院跟进监督的三个案件引起了高军的注意:在三年时间里,泾县自然资源和规划局相继作出的64个责令拆除占地违法建筑物的行政处罚决定,因法院不予受理强制执行申请而打了“白条”。泾县检察院在全国检察机关行政非诉执行监督专项活动中发现该类案件线索后,对其中三起典型案件启动监督程序,向该县法院发出检察建议,建议其依法受理并审查行政机关的执行申请,但法院未采纳检察建议。为此,泾县检察院提请宣城市检察院跟进监督。

“案件被‘悬空’的结果,是被非法占用的土地得不到恢复,土地管理秩序不能有效维护,还损害了行政执法权威。”高军说。

宣城市检察院认为泾县法院对检察建议处理不当,决定继续跟进监督。经过会商,宣城市检察院与泾县检察院成立办案组,高军成为办案组的主要负责人之一。随后,办案组分别与该县法院、县自然资源和规划局沟通,充分交换意见,最终了解到双方的主要分歧在于,县自然资源和规划局认为根据土地管理法的规定,其没有强制执行权,而县法院则认为,行政强制法已授予了自然资源主管部门强制执行权。

只有厘清这些争议,才有助于实际问题的解决。高军带领办案组成员认真学习了相关案例、学术论文,在综合运用法律解释方法、相关案例和论文的基础上,对双方存在分歧的法律适用问题进行了梳理分析,认为根据我国法律规定,行政机关自行实施强制执行应当有法律明确授权,法律没有明确规定由行政机关自行强制执行的,行政机关应当申请法院强制执行。在该案中,自然资源和规划局责令拆除违建的行政处罚决定,依法应当申请法院强制执行,法院不予受理违反法律规定。

为取得法院的理解与认同,高军与办案组对宣城市另外6个基层法院对于此类案件的法律适用情况进行了调研,并找到了宣城市中级法院支持检察机关观点的相关案例。

基于一段时间里法院对数十起执行申请均不予受理的事实,宣城市检察院决定选择三件典型案例作为突破口,通过类案监督的方式制发检察建议。2019年6月,宣城市检察院就此三起案件向宣城市中级法院发出检察建议,建议其监督泾县法院纠正违法行为。不久,宣城市中级法院在规定期限内回复检察机关,称已建议泾县法院自行纠正。

为推动建立长效机制,泾县检察院多次与法院沟通,并就案涉问题向县委、县人大常委会报告,积极争取县政府支持。在各方的共同努力下,2020年5月,泾县政府制发《关于进一步建立健全违法违规用地防控治理长效机制的意见》,明确行政执法部门就拆除非法占用土地案件中的违法建筑物向法院申请强制执行,法院裁定准予强制执行后,由县政府安排属地乡镇政府实施。

针对县自然资源和规划局存量案件处理难的问题,高军指导泾县检察院进行全面调查核实,该院于2021年依法向县自然资源和规划局发出社会治理检察建议,建议该局积极沟通汇报,依法依规做好存量案件的后续工作。

“从那以后,法院对我单位有关这类案件的强制执行申请都受理了,并裁定准予强制执行。检察机关历时4年的连续监督,使执行申请难受理、难执行问题得到彻底解决。”泾县自然资源和规划局执法大队大队长刘四徽说。

在办案中,高军坚持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的监督理念,充分发挥诉前磋商、检察建议等程序优势,促进行政机关自我纠错、依法行政,着力构建良性的监督与被监督关系。多年来,宣城市检察院制发的检察建议回复整改率保持在98%以上。

今年3月,高军喜获“双丰收”:在第一届安徽省检察机关公益诉讼检察业务竞赛中,斩获“业务标兵”称号;在第七批“安徽省检察业务专家”评选中,经过多轮角逐,榜上有名。

在很多年轻干警眼里,高军为他们树立了高质效办案的标杆。

为民:从泥土里“长出”人民情怀

在安徽省检察院第八检察部主任赵杰看来,高军是一个亲民型检察官。他办理的一起“从砍竹开始也从砍竹结束”的纠纷化解案,一直被宣城市检察院检察干警津津乐道。

2016年,为防止洪某甲种植的毛竹蔓延至自己父母的坟地,李某砍伐了十余棵毛竹,并在坟墓四周砌了一圈挡土围墙,圈占面积约10平方米。为此,洪某甲与李某发生矛盾。2017年,洪某甲针对李某圈占的10平方米土地,向镇政府提出土地使用权确认申请。镇政府调查后认为,争议地块原系集体所有的荒山,洪某甲自行开垦,故争议地块不属于洪某甲的自留地,决定不予确认使用权。洪某甲又向市政府申请行政复议,也未获支持。之后,洪某甲提起行政诉讼,将镇政府、市政府告上法庭,一审法院在查明事实的基础上,依法驳回洪某甲的诉讼请求。洪某甲于2020年去世后,洪某乙接替已故父亲,向宣城市中级法院提起上诉。上诉被驳回后,洪某乙向安徽省高级法院申请再审,又被驳回再审申请。2021年11月,洪某乙向宣城市检察院申请监督。负责办理此案的,正是高军。

经过调阅相关案卷材料,高军认为政府作出的行政裁决和行政复议均程序合法,法院的判决也并无问题。“但是,如果直接不支持洪某乙的监督申请,双方的纠纷、申诉人的心结还是无法化解。”在办理此案前期,高军通过认真研究案情并多次与洪某乙电话沟通,透过行政争议的表象抓住了当事人之间存在民事纠纷的本质。“我查看了洪某甲生前的笔录,看到他多次提及竹子本身不值钱,但是李某在砍伐毛竹时没有事先告知他,让他很难接受。”

于是,高军联合相关行政部门多次实地走访,希望从解决砍竹的民事纠纷入手化解行政争议。2022年农历虎年春节刚过,高军和当地司法所所长再次来到双方当事人所在村,为了不引起村民注意,他们专门穿了便装。

“这些年来,经过漫长的诉讼程序以及检察机关和相关部门的耐心释法说理,洪某乙也意识到自己的说法缺乏法律支持。但是,洪某乙认为父亲开垦集体荒地种上了毛竹,别人不打招呼就砍,如果没个结论就放弃,他无法给逝去的父亲一个交代。”高军敏锐地意识到,释法说理还要回到案件的“起点”——砍竹。

“洪家在这块集体荒地上开垦种植了毛竹,法律上无法把集体的荒地确权给他,但是他付出辛苦栽种的毛竹的所有权是他的。”以此为切入点,在双方均表现出和解意愿的情况下,高军提出了“从砍竹开始也从砍竹结束”的和解方案。经协商,双方达成和解协议:争议地界以李某父母坟地周边所砌围墙为界,李某在自家竹林砍伐10根毛竹还给洪某乙。

随着李某亲手将毛竹搬到洪某乙的家门口,这起困扰两代人多年的纠纷终于得到了实质性化解。2022年2月21日,宣城市检察院经审查认为,洪某乙与李某已达成和解协议并履行完毕,洪某乙撤回行政诉讼监督申请是其真实意思表示,依法对该案终结审查。

案件办结后,洪某乙专门给高军发来短信:“您是一位公正司法、为民办事的好检察官!”

与高军一起办理此案的宣城市检察院第四检察部副主任沈健健说,高军具备一种能讲好法言法语的能力:走上法庭、讲堂,能讲深、讲透;走进巷陌田间,能讲到老百姓的心里去。

出生在农村的高军告诉记者,他的人民情怀是“从泥土里长出来的”,自己愿意脚下沾泥,走在基层,扎根一线。

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